根據“十三五”清潔取暖實施經驗，規劃約束性目標是推動散煤替代目標實現的重要政策工具，為承接《北方地區清潔取暖規劃（2017-2021 年）》，并將清潔取暖工作融入“十四五”發展規劃的管理制度中，《中國散煤綜合治理研究報告2021》中的建議提到，編制《北方地區清潔取暖規劃（2022- 2025 年）》，重點建立長效機制。
分區域提出清潔取暖率目標
繼續將清潔取暖率作為約束性指標，分解落實到各地方，并建立科學合理的績效評價體系推動農村地區清潔取暖目標的實現。北方地區冬季取暖的15省市分布于我國東北、西北和華北地區，由于各地資源稟賦、環境氣候條件、經濟發展水平、基礎設施等方面的差異，清潔取暖的發展應分區域提出規劃目標。
京津冀及周邊地區、汾渭平原等重點區域的平原地區已基本完成生活和冬季取暖散煤替代，發展基礎相對較好，在“十四五”期間應積極推廣試點經驗，陜西、山西、河南、山東、河北省試點外城市農村平原地區要實現散煤清零。
東北地區氣候嚴寒，供暖周期長，供熱量占全國需求總量的三分之一，清潔取暖發展基礎薄弱，且經濟發展相對滯后，農村居民收入相比重點區域較低，應在經濟可承受的前提下適度推進散煤替代工作，農村清潔取暖率可在《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017-2021）》其他地區2021年40%的目標基礎上適度提高，平原地區農村清潔取暖率設置為50%~70% 較為合適。
西北地區的內蒙古、新疆、甘肅、青海等地區光伏資源、風能資源較為豐富，農村清潔取暖率現狀為10%~40%，相對東北地區較高。在國家大力發展分布式可再生能源的同時，應推動農村電氣化發展，農村清潔取暖率可適當提高至70%~100%。
因地制宜，科學選定技術路線
“十四五”期間重點處理好“經濟性”、“清潔度”、“低碳化”之間的平衡，“減污降碳”和“保民生”的統籌兼顧。地方政府在選擇技術路徑時，應充分借鑒“十三五” 試點城市的經驗和教訓，從農村的建筑密度、經濟水平、氣候條件、資源條件、居民習慣等實際情況出發，堅持因時制宜、因地制宜、因戶制宜的原則，選擇簡單實用、技術成熟、成本可負擔、群眾樂于接受的清潔取暖技術模式，在經過試點示范、科學論證之后再全面推廣。
對于農村分散采暖用戶，建議在有基礎、有條件的城中村（城郊村），優先推廣空氣源熱泵，慎重推廣直熱式電暖器和蓄熱式電暖器，鞏固和穩步推進煤改氣；在生物質、太陽能資源豐富，地熱資源豐富、有較好基礎、基本具備條件的一般農村，可按照就地取材、多能互補的原則，積極推進“太陽能+熱泵”、“太陽能+生物質爐具”、地熱取暖等清潔取暖方式，在可再生能源資源匱乏的地區積極推廣清潔煤配套爐具取暖；在地處偏遠、經濟欠發達的偏遠農村，應優先發展潔凈煤或生物質配套清潔爐具取暖。
出臺農房建設管理辦法，加快農村地區建筑能效提升
“十四五”期間可借力鄉村振興戰略，協同多項農村建設工作，將建筑能效提升作為節能減排工作的重點任務之一，尤其對集中建設、統一施工的新農村建設、合村并居等項目，加快建筑能效提升推進步伐。將新建、改擴建農房納入監管范圍，出臺農房建設管理辦法，逐步把農村建筑建設標準“用起來”，把美麗鄉村建設“管起來”，采取“事前規劃、事中控制、事后分析”的工作思路，在堅持試點先行的條件下，做好頂層設計，完善農村住宅建設管理體系，由點到面，在美麗鄉村建設項目中強制執行相關規范的基礎上，逐步穩妥推進，最終全面覆蓋到所有農村住房建設當中。
同時，因地制宜分層次推進建筑能效提升工作，對于經濟基礎條件差的村莊，推薦采取關鍵部位改造的局部改造方式，對于經濟基礎條件好的村莊，推薦全面改造一步到位，對于空心村、有搬遷計劃的村莊，推薦實用為主的簡易改造方式。
出臺相關價格與補貼政策指導意見
“十三五”期間，《關于北方地區清潔供暖價格政策的意見》（發改價格〔2017〕1684 號），在指導地方出臺煤改氣、煤改電價格政策方面、促進清潔取暖成本的降低發揮了重要作用，建議“十四五”期間仍從國家層面出臺農村清潔取暖價格與補貼政策方面的指導意見。
基于技術路線出臺有針對性的補貼政策，促進技術的轉型發展，如在太陽能或風能資源豐富地區，政府應重點支持太陽能供暖和熱泵供暖技術。加大對可再生能源供暖的補貼力度。為鼓勵農村可再生能源供暖發展，立足于國家碳達峰碳中和背景，基于技術經濟性和政策導向性原則建立促進太陽能+、可再生能源電力、生物質取暖的建設補貼和運行補貼，通過政府補貼，帶動居民資金投入，完成技術轉型改造。
制定可再生能源供暖指導電價政策。在國家層面統籌制定利于風電、光伏電力供暖的電力價格政策，將超出現行風電、光伏電力指導價或市場價的部分納入可再生能源發展基金的支持范疇。
調整中央財政支持政策
“十三五”期間促進清潔取暖發展方面發揮了關鍵作用，帶動了地方和社會資本投入，促進了清潔取暖發展目標的順利實現，“十四五”期間，中央財政仍將處于不可或缺的地位。
按照“十四五”目標改造任務估算，預計全社會投入需求約6800 億元，而清潔取暖試點城市的中央投入資金預計約600 億元，占“十四五”大氣污染防治資金比例的40% 左右。由此可見，“十四五”期間，財政資金仍需以農村清潔取暖作為重點投入方向，并積極帶動社會資本投入。
為此，建議“十四五”時期中央財政補貼政策做出如下調整：1）促進中央財政更多地帶動地方和社會資本投入。一方面，地方政府加大投入比例，確保中央、地方政府投入占比為40% 左右。
另一方面，在后續清潔取暖項目城市競爭性評審和清潔取暖項目城市績效評價中，將中央資金帶動地方投入作為一項評價指標， 帶動越多，評分越高。2）建議將中央財政聚焦于支持農村清潔取暖改造，按照各地農村清潔取暖任務量給予補貼，加大對技術創新和模式創新等具有示范意義工程的支持力度， 不再按照行政級別給予補貼，從而更大程度地促進農村清潔取暖改造任務量的實現。城區和縣城清潔取暖改造相對經濟性較好，應主要依靠地方和社會資本投入。
此外，在繼續推進清潔取暖建設補貼的同時，應進一步明確運行補貼政策要求。為了降低地方運行補貼支出壓力，從2020 年開始，中央財政在大氣污染防治資金中安排資金用于農村清潔取暖運行補貼。如在2021 年第一批預算下達文件中明確提出，“為確保農村地區清潔取暖改造后長效運營，有關省（自治區、直轄市）應綜合考慮本地區清潔取暖實際運行、農村居民實際收入水平、財政承受能力和可持續發展等情況，統籌安排中央和地方大氣污染防治資金用于農村清潔取暖運行補貼，精準施策，重點向農村特困人群傾斜，確保農村居民用得起、用得好”。但是，預算文件中并未明確具體補貼資金總量和補貼標準。
據調研，額外多獲得清潔取暖運行補貼資金的省份并未因此增加對地市的運行補貼承擔份額，中央給予的運行補貼只是減少了省級財政支出壓力，對于地市、區縣政府來說沒有任何影響。建議后續在中央大氣污染防治資金預算下達時，明確各省運行補貼金額、補貼標準等政策，確保中央對農戶清潔取暖補貼的分擔份額真正發到農戶手中，減輕地市、區縣財政支出。同時，建議未建立運行補貼政策的地市盡快完成農戶取暖效果評估，根據評估結果建立完善運行補貼政策。對于已有明確運行補貼政策的地市建議定期實施補貼效果監測與評估，根據補貼結果調整補貼政策，隨著農村居民收入的提高，采取合理的速度逐步退坡。
實施技術和模式創新提效降本
在新技術創新方面，通過國家科技項目開展農村清潔取暖技術和設備研發，主要包括熱泵式高能效取暖設備、太陽能+、太陽能熱電聯供技術、高效低排放生物質專用取暖爐具、供熱智能化技術、儲熱等技術或設備。同時，在“十四五”清潔取暖項目實施過程中鼓勵、激勵地方開展新技術、新產品試點示范，提升技術的成熟度和產品的系列性，促進技術的規?；l展。
在模式創新方面，可以參考“肥瘦搭配”的思路，通過特許經營、城鄉一體化模式等實施農村供暖項目，解決單獨實施農村項目投資大、運行費高的問題。
1）BOT 模式實施農村集中供熱項目
山西忻州市定襄縣華電廣宇電廠移動供熱項目基于華電忻州廣宇煤電有限公司電廠余熱回收+ 相變蓄熱＋移動供熱項目，項目具備 150 萬m2 系統供熱條件，通過BOT 模式，同步為定襄四個村30 萬m2 居民供熱。居民繳納的采暖費用按照當地的居民采暖取費，即居民每個采暖季每m2 交納 18 元采暖費，與定襄縣集中供熱費用相等，剩余按照補貼政策，由地方財政進行采暖費補貼。
2）城鄉一體化模式實施農村集中供熱
通過規劃引領，對周邊農村地區進行城市熱源輻射。如吳忠市依托華能寧夏大壩熱電廠，計劃新建供熱管網 23 公里，將熱電廠的富余熱能引入吳忠市作為第二熱源，在第二熱源至城區的供熱主管道建設中，沿途增設熱力站及二級管網，為沿途地區集中分布的7 個村鎮、7 萬居民村鎮建筑供暖，為城郊沿線農民用戶與城里人一樣過暖冬創造條件。在供暖系統設計方面，尊重農戶原有的局部供暖和間歇供暖習慣，采用相應靈活可調節的供暖方式，在收費方面，按照實際供暖面積收費，降低農村清潔取暖項目成本支出。
創新多元化綠色金融產品
“十四五”期間，在各級財政投入、技術創新和模式創新發展、取暖價格和補貼政策之下，農村清潔取暖項目的技術經濟性會得到較大的改善，但是仍需要更多的社會投入才能實現其發展目標。建議通過綠色資產證券化、融資租賃、專業化擔保、政策性貸款等措施加大對農村清潔供暖項目的支持力度，降低清潔供暖項目融資成本和投資。發展清潔能源產業投資基金，用于清潔取暖項目的低息貸款、融資擔保等。大力支持清潔供暖企業發行綠色債券，創新抵押融資模式，豐富抵押品種類和范圍。
借助于碳交易市場機會，開發建立農村清潔取暖改造項目CCER 方法學，推動農村清潔取暖項目開展碳減排認證，促進農村清潔取暖改造項目參與碳交易，以碳交易收益彌補部分清潔取暖支出的增長。
利用智慧監管平臺提早布局售后運維體系
“十四五”期間，建立“互聯網＋清潔取暖”的工作管理模式，融合空氣質量、能源消費、碳排放管理、工程改造數據，運用科技手段破解清潔取暖設備點多面散、無監管的難題，打通清潔取暖長效可持續發展的最后“一公里”，提高服務覆蓋范圍、服務響應效率和故障處理能力，促使用戶報修有選擇、師傅維修有記錄、工單回訪可跟蹤，有效滿足用戶、企業、政府三類角色，高效實現使用、服務、監管三類功能。根據農村用戶數量配備一定比例的專業運維人員，確保及時響應用戶服務需求和報修需求，保障農村清潔取暖設備正?？沙掷m運行。
?本文節選自《中國散煤綜合治理研究報告2021》。
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